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Informe Final
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La Libertad de Expresión en las Américas[1]

Por Catalina Botero. Relatora Especial para Libertad de Expresión de la OEA

Las dos últimas décadas del Siglo XX las Américas estuvieron marcadas por el fin de las dictaduras militares, la decadencia de la cultura de la Guerra Fría y el surgimiento de nuevas esperanzas constitucionales. Sin embargo, en ciertos campos aún persistía el legado jurídico y cultural de los regímenes autoritarios y su influencia había logrado permear algunos de los sistemas que habían mantenido formas de gobierno democráticas.

Así por ejemplo, a principios de los noventa, no era extraña la existencia de normas que consagraban la censura previa estatal de libros, películas y obras de arte, como una forma de proteger la moral social, el orden público y las buenas costumbres. Los periodistas y los medios críticos tenían pocas garantías para ejercer su derecho a expresarse libremente cuando sus pensamientos u opiniones pudieran resultar ofensivos o chocantes para quienes ejercían cargos públicos o para sectores poderosos o mayoritarios de la población.

Hace poco más de una década, las voces que sostenían que el delito de desacato era la única manera de mantener la majestad, dignidad y legitimidad de las instituciones, no eran minoritarias. Entonces, primaba la cultura del secreto, montada sobre una idea premoderna, según la cual, los órganos del Estado, por el simple hecho de serlo, eran merecedores de toda la confianza y el respaldo de la población. Al panorama anterior habría que sumarle otros legados nefastos de las doctrinas autoritarias, como leyes de prensa dramáticamente restrictivas y la existencia de sistemas arbitrarios de asignación de bienes y recursos públicos fundamentales para el ejercicio de la libertad de expresión, como la asignación de la publicidad oficial, las frecuencias de radio y televisión, o los subsidios para las artes y la cultura.

Finalmente, uno de los más graves atentados contra la libertad de expresión se manifestó a través de la absoluta impunidad que existía sobre los crímenes cometidos con el propósito de acallar una opinión disidente. Crímenes sistemáticos cometidos en contra de jóvenes estudiantes, líderes obreros o campesinos, indígenas, periodistas, y todo el que se atreviera a pensar distinto o a reaccionar contra la arbitrariedad del Estado. Hace diez años, estas víctimas de la peor forma de censura, no ocupaban un lugar importante en la agenda hemisférica.

 El Siglo XX concluyó con una región mayoritariamente democratizada. Sin embargo, al menos en materia de libertad de expresión, faltaba mucho camino por recorrer. En este panorama marcado por una herencia jurídica y cultural autoritaria, pero también por la esperanza originada en el fin de la Guerra Fría y el nuevo impulso de nuestras democracias constitucionales, fue creada la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH.

 En la actualidad, los avances en materia de libertad de expresión, aunque no son suficientes, son importantes: la libertad de expresión se encuentra consagrada en casi todos los textos constitucionales, y las legislaciones y los programas gubernamentales han incorporado e implementado aspectos diversos de este derecho en los regímenes internos. En la mayoría de los Estados los mecanismos de censura directa son virtualmente inexistentes. Varios Estados han derogado los delitos de desacato y difamación en sus diversas manifestaciones[2]; otros tantos, han incorporado o actualizado su legislación con el objetivo de garantizar el acceso a la información[3]. Pese a que la impunidad sigue siendo un problema grave, existen avances importantes en la materia[4]. En estos años también se ha logrado visibilizar aspectos novedosos de la problemática de la libertad de expresión en la región, como las formas de censura indirecta (la asignación discriminatoria de la publicidad oficial, la concentración de propiedad de los medios de comunicación, entre otros) y la autocensura. Por otro lado, un número importante de tribunales nacionales ha venido incorporando los estándares internacionales sobre el derecho a la libertad de expresión en sus decisiones[5].

 Los avances mencionados se originan en el proceso de consolidación de nuestras democracias en esta última década, y en la vigorosa, activa y protagónica participación de la sociedad civil en la defensa y promoción del derecho a la libertad de expresión. Pero estos avances también se deben al impulso que el sistema interamericano de protección de derechos humanos le ha dado a este derecho.

 El marco jurídico provisto por el sistema interamericano de protección de los derechos humanos se consagra como el más garantista entre los diversos sistemas regionales existentes. La Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 13 da un altísimo valor a la libertad de expresión[6]. Así lo hacen también la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre –Artículo IV[7], y la Carta Democrática Interamericana –Artículo 4[8].

 La Corte Interamericana emitió, a lo largo de esta década, catorce sentencias hito[9] que marcaron, cada una dentro de su ámbito específico, avances sustantivos sobre el alcance de la libertad de expresión, mientras que la CIDH, aparte del impulso original dado a los casos resueltos por la Corte Interamericana, adoptó la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión[10] y publicó importantes informes de fondo que no sólo han puesto a la región a tono con los desarrollos jurídicos que se han dado a nivel mundial, sino que en muchos casos, han impulsado dichos desarrollos. A su turno la Relatoría Especial ha publicado al menos 14 informes en los que ha desarrollado temas importantes como: estándares interamericanos sobre libertad de expresión, acceso a la información, radiodifusión, desafíos hemisféricos, protesta social, procesos electorales, concentración de medios, desacato y difamación, discursos de odio, publicidad oficial, y libertad de expresión y pobreza.

 No obstante los avances alcanzados, la región enfrenta una serie de importantes desafíos. En primer lugar, la protección de periodistas y lucha contra la impunidad de los crímenes cometidos contra comunicadores en el ejercicio de su profesión. En segundo lugar, la descriminalización de la expresión y proporcionalidad de las sanciones ulteriores. En tercer lugar, el acceso a la información y hábeas data. En cuarto lugar, la censura directa e indirecta. Finalmente, el pluralismo y diversidad en el debate público y el proceso comunicativo.

 En relación con la protección de periodistas y la lucha contra la impunidad de los crímenes cometidos contra comunicadores en el ejercicio de su profesión, la Relatoría Especial ha observado que frente a los crímenes y agresiones contra periodistas las investigaciones iniciadas son, en su gran mayoría, excesivamente lentas y cuentan con serias deficiencias en su desarrollo, hasta el punto que no permitir el esclarecimiento de los hechos, la sanción de los responsables, ni la reparación a las víctimas. Este representa uno de los problemas más graves en materia de libertad de expresión que existen en el continente, tanto por la gravedad de sus efectos, como por el potencial que tienen, este tipo de prácticas, para expandirse rápidamente. Cabe resaltar que como lo ha señalado de manera consistente la jurisprudencia regional y los más importantes estudios sobre el tema, el asesinato, secuestro, tortura o desaparición de periodistas es la más radical, violenta y efectiva forma de censura[11].

 Asimismo, respecto de la necesidad de eliminar las normas que criminalizan la expresión y de impulsar la proporcionalidad de las sanciones ulteriores es necesario tomar en cuenta que el uso de los medios coercitivos del Estado para imponer una visión única del mundo o desalentar una deliberación vigorosa y abierta sobre todos los asuntos de relevancia pública, resulta incompatible con los principios que orientan los regímenes democráticos y, en particular, con el derecho a la libertad de expresión consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana. En este sentido, algunos temas que preocupan particularmente a la Relatoría Especial, son: (i) la existencia de leyes penales de desacato, injuria y calumnia, particularmente cuando se aplican para procesar penalmente a quienes han hecho valoraciones críticas sobre asuntos de interés público o sobre personas que tienen relevancia pública; (ii) el uso de la legislación penal para proteger la “honra” o “reputación” de ideas o instituciones; (iii) los intentos de aplicar tipos penales como “terrorismo” o “traición a la patria” a quienes se han limitado a expresar o difundir ideas u opiniones distintas a las sostenidas por las autoridades públicas; y (iv) la criminalización de la protesta social.

 Por otra parte, la eliminación de la censura directa o indirecta ha sido un tema en el cual la Relatoría Especial ha trabajado de manera particularmente intensa. En el caso de la censura directa, ha impulsado casos como “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros)[12], que han permitido sentar las bases para la erradicación plena de la censura previa en la región, ha escrito distintos informes y ha realizado pronunciamientos que han servido para promover decididamente la regla establecida en el artículo 13.2 de la Convención Americana, que prohíbe la censura previa[13].

 En cuanto a la llamada censura indirecta, la Relatoría Especial ha advertido, en distintos informes, sobre su existencia y las distintas manifestaciones que puede adquirir, ha resaltado que las “violaciones indirectas son con frecuencia obstrucciones oscuras, impuestas silenciosamente, [que] no dan lugar a investigaciones ni merecen una censura generalizada, como ocurre con otras violaciones más directas”[14]. La Relatoría Especial ha identificado como algunas de las posibles formas de censura indirecta: la asignación arbitraria de recursos públicos, como publicidad oficial, frecuencias o subsidios; la utilización arbitraria de los mecanismos de regulación y fiscalización; la creación de un ambiente de intimidación que inhibe la expresión disidente; la autorización explícita o tácita de las barreras impuestas por particulares para impedir el libre flujo de las ideas y, en particular, de aquellas que resultan molestas o incómodas al poder político o económico.

 En relación con el derecho de acceso a la información y al hábeas data, el Estado tiene la obligación internacional de suministrar al público información y establecer mecanismos ágiles y eficientes de acceso a la información que sea solicitada[15]. Dado que se trata de una de las formas protegidas del derecho a la libertad de expresión, las restricciones al derecho de acceso deben respetar los mismos criterios que se usan para evaluar cualquier otra restricción de este derecho. El reto de la Relatoría Especial frente a este desafío implica, inter alia, seguir promoviendo la promulgación de leyes de acceso en los Estados que aún no cuentan con este tipo de normas, promover que los marcos jurídicos respeten los estándares internacionales e impulsar su adecuada implementación.

 Finalmente, el pluralismo y la diversidad en el ejercicio de la libertad de expresión, alude la situación de aquellas personas sistemáticamente excluidas del debate público, las que integran los grupos sociales tradicionalmente marginados, discriminados o que se encuentran en estado de indefensión. Para afrontar el déficit de protección de la libertad de expresión de los grupos marginados y la insuficiente información de las sociedades, la Relatoría Especial entiende que resulta necesario insistir en la necesidad de aplicar leyes antimonopólicas para evitar la concentración en la propiedad y en el control de los medios de comunicación; y lograr que la asignación de frecuencias y licencias de todo el espectro radioeléctrico, y en especial del nuevo dividendo digital, respete la obligación de inclusión que le impone a los Estados el marco jurídico interamericano, de forma que se fomente, de manera decisiva, el pluralismo y la diversidad en el debate público.



[1] Este artículo presenta un extracto del libro “Una Agenda Hemisférica para la Defensa de la Libertad de Expresión”. CIDH. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Una agenda hemisférica para la defensa de la libertad de expresión. OEA/Ser.L/v/II/CIDH/RELE/INF.4/09. 25 de febrero de 2009. Párrs. 1-9, 13-14, 41, 45, 47, 55, 74, 76, 77; 88 y 89, 101 y 104. Disponible en: http://www.cidh.org/pdf%20files/Un%20agenda%20Hemisferica%20espanol.pdf

[2] Argentina, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay, entre otros, han derogado el delito de desacato de su legislación civil. Argentina, El Salvador, México y Panamá, entre otros, han derogado la difamación criminal (o delitos similares) cuando se trata de expresiones sobre funcionarios públicos.

[3] En los últimos años Antigua y Barbuda, Brasil, Canadá, Chile, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay, entre otros, aprobaron leyes sobre acceso a la información.

[4] Al respecto, puede consultarse: CIDH. Informe especial sobre la situación de las investigaciones sobre el asesinato de periodistas por motivos que pudieran estar relacionados con la actividad periodística. OEA/Ser. L/V/II.131 Doc. 35. 8 de marzo 2008. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/relatoria/section/Asesinato%20de%20Periodsitas.pdf. También pueden consultarse los informes del proyecto de impunidad disponibles en: http://www.impunidad.com/

[5] Al respecto pueden consultarse los informes anuales de la Relatoría Especial que recogen importante jurisprudencia comparada sobre aplicación interna de estándares internacionales. Disponibles en: http://www.cidh.oas.org/Relatoria/docListCat.asp?catID=24&lID=2. Especialmente, el capítulo V del informe anual 2009 describe algunos de los más importantes avances en materia de incorporación interna (legislativa y judicial) de los estándares interamericanos sobre libertad de pensamiento y expresión durante 2009.

[6] Dicho artículo prescribe que: 1.Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión.  Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. // 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: (a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o (b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. // 3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones. // 4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2. // 5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional”.

[7] “Toda persona tiene derecho a la libertad de investigación, de opinión y de expresión y difusión del pensamiento por cualquier medio.” Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Artículo IV.

[8] “Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa. // La subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales para la democracia.” Carta Democrática Interamericana, Artículo 4.

[9] Corte IDH. Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros). Sentencia de 5 de febrero de 2001. Serie C No. 73; Caso Ivcher Bronstein. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74; Caso Herrera Ulloa. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107; Caso Ricardo Canese. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111; Caso Palamara Iribarne. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135; Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151; Caso Kimel. Sentencia de 2 de mayo de 2008. Serie C No. 177; Caso Tristán Donoso. Sentencia de 27 de enero de 2009. Serie C No. 193; Caso Ríos y otros Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 194; Caso Perozo y otros. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195; Caso Usón Ramírez. Sentencia de 20 de noviembre de 2009. Serie C No. 207; Caso Manuel Cepeda Vargas Vs. Colombia. Sentencia de 26 de mayo de 2010. Serie C No. 213; Caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) Vs. Brasil. Sentencia de 24 de noviembre de 2010. Serie C No. 219; Caso Fontevecchia y D`Amico Vs. Argentina. Sentencia de 29 de noviembre de 2011. Serie C No. 238. Existen otros casos en los que la Corte ha hecho importantes pronunciamientos sobre el alcance del derecho a la libertad de pensamiento y expresión, pese a que los problemas jurídicos centrales versaban sobre la afectación de derechos distintos al consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana, a saber: Corte IDH. Caso López Álvarez. Sentencia de 1 de febrero de 2006. Serie C No. 141; Caso Myrna Mack Chang. Sentencia de 25 de noviembre de 2003. Serie C No. 101; Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”). Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182.

[10] La Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión fue aprobada por la CIDH en octubre de 2000 durante su 108º período ordinario de sesiones.

[11] Al respecto, importantes organizaciones vinculadas con la defensa del derecho a la libertad de expresión han podido constatar en la práctica lo que es fácil intuir en la teoría: que la muerte de un periodista le envía a toda la comunidad el claro mensaje de que hay temas que resultan muy peligroso discutir y que la mejor manera de salvar la vida es dejar de investigar y callar. Lo que ha sido demostrado es que ese mensaje es ciertamente muy efectivo y origina procesos silenciosos y generalizados de autocensura que es muy difícil advertir y contrarrestar. De otra parte, está claro que la impunidad de estos crímenes incentiva a los criminales a seguirlos cometiendo. Artículo 19. Libertad de Prensa en México: La sombra de la impunidad y la violencia. Agosto de 2008. Disponible en: http://www.article19.org/pdfs/publications/mexico-la-sombra-de-la-impunidad-y-la-violencia.pdf. En el mismo sentido se pueden consultar Crímenes contra Periodistas. Proyecto Impunidad en: http://www.impunidad.com; y Campaña Global contra la Impunidad en: http://www.cpj.org/campaigns/impunity/

[12] Corte IDH. Caso “La Última Tentación de Cristo“ (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de febrero de 2001. Serie C No. 73.

[13] Así por ejemplo, en su Informe Anual 2002, la Relatoría señaló: “La interdicción de la censura previa, con la excepción que prevé el párrafo 4 del artículo 13, es absoluta.  Esta prohibición existe únicamente en la Convención Americana. La Convención Europea y el Pacto sobre Derechos Civiles y Políticos no contienen disposiciones similares.  Constituye una indicación de la importancia asignada por quienes redactaron la Convención a la necesidad de expresar y recibir cualquier tipo de información, pensamientos, opiniones e ideas, el hecho de que no se prevea ninguna otra excepción a esta norma”. CIDH. Informe Anual 2002. Volumen III: Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión. Capítulo III. Párr. 21.

[14] CIDH Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión. Capítulo V. Párrafo 1.

[15] Cfr. Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151. Véase también, Alegatos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de Claude Reyes y otros v. Chile. Transcritos en la sentencia del 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151; Comité Jurídico Interamericano. Principios sobre el derecho de acceso a la información. (CJI/Res. 147 – LXXIII-0/08, 7 de agosto de 2008). Declaraciones Conjuntas de 1999, 2004 y 2006 de los Relatores Especiales para la Libertad de Expresión de la ONU, la OEA y la OSCE.